農民日報仲農平文章：一號文件里的“三農”脈動(dòng)
近日，2024年中央一號文件發(fā)布，主題為：學(xué)習運用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗，有力有效推進(jìn)鄉村全面振興。這是黨的十八大以來(lái)，中央連續出臺的第12個(gè)指導“三農”工作的一號文件，持續對“三農”工作進(jìn)行擘畫(huà)。
在這12個(gè)一號文件里，始終貫穿了重農強農惠農富農的主線(xiàn)。在政策創(chuàng )設上，既有一以貫之的守正，例如2013年的“加快發(fā)展現代農業(yè)”，又有與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng )新，例如2019年的“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”；既有針對階段性情況的應對之策，例如2017年的“深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革”，又有打基礎管長(cháng)遠的戰略規劃，例如2018年的“實(shí)施鄉村振興戰略”。
同時(shí)，這12個(gè)文件既始終觀(guān)照“三農”的整體、長(cháng)遠和根本，又精準針對“三農”的局部、眼前和具體，既有對國家大局“保供”的念茲在茲，也有對農村民生福利、農民增收的“時(shí)時(shí)放心不下”，是“經(jīng)濟上保障農民的物質(zhì)利益，政治上尊重農民的民主權利”一以貫之扛在肩上，是毫不放松抓糧保供“首要任務(wù)”和千方百計增加農民收入“中心任務(wù)”的始終如一抓在手上，十分具有系統性、前瞻性、針對性、精準性和民生性，可以稱(chēng)得上是解決“三農”問(wèn)題的施工圖和說(shuō)明書(shū)。
特別是黨的十九大提出鄉村振興戰略以后，2018年中央一號文件對鄉村振興戰略進(jìn)行了框架性的頂層設計。從此，圍繞這一長(cháng)期的歷史性任務(wù)、新時(shí)代“三農”工作的總抓手，這7年的一號文件中，除了脫貧攻堅決勝期立足階段性任務(wù)、補足短板中的短板，其他都在主題中聚焦鄉村振興這一重大歷史任務(wù)，一張藍圖繪到底。
如果我們再往前回顧，從2004年至今，本世紀已經(jīng)有21年中央一號文件連續聚焦“三農”，這使得我們可以從一個(gè)較長(cháng)時(shí)間段來(lái)觀(guān)察，特別是從這些政策文件中，分析經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的外部環(huán)境是怎樣影響著(zhù)“三農”，以及“三農”又對宏觀(guān)大勢作出怎樣堅如磐石而又不易為人察覺(jué)的支撐與貢獻，從中可以管窺“三農”的歷史脈動(dòng)和政策的匠心獨運。
糧食政策與三次全球糧食危機
在現代社會(huì )，“三農”發(fā)展的方向和路徑越來(lái)越與外部大勢緊密相連，聯(lián)結越緊密，外部性就越強，受宏觀(guān)經(jīng)濟形勢、地方發(fā)展驅動(dòng)、社會(huì )治理結構以及國內外合作與博弈等的影響也就越大。
在這一點(diǎn)上，糧食是最為典型的例證。農業(yè)的首要任務(wù)是保供，保供的首要任務(wù)是保糧食安全。在這些年的一號文件中，糧食政策十分穩定，目標始終是確保國家糧食安全；但在不同的時(shí)間階段，針對不同階段特征，“運籌之手”也相應在“手法”上予以調適。
而2014年可能是這二十多年中央一號文件中關(guān)于糧食政策的一個(gè)節點(diǎn)，文件中再次強調并闡釋了2013年底中央經(jīng)濟工作會(huì )議上提出的國家糧食安全新戰略，一錘定音奠定了新時(shí)代重農抓糧的主基調，一直延續至今。
讓我們從二十多年前開(kāi)始回顧，沿著(zhù)時(shí)間線(xiàn)來(lái)看一號文件中的糧食政策與背景。
2004年面臨的情況是糧食總產(chǎn)量已經(jīng)連續下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年糧食產(chǎn)量首次突破10000億斤大關(guān)后，從1999年開(kāi)始下滑，到2003年只有8614億斤。
而且從結構上分析，這種形勢更加嚴峻。糧食產(chǎn)量從上世紀80年代邁上7000億斤臺階，之后的幾次千億級跨越，據專(zhuān)家分析主要與雜交水稻、緊湊型玉米等突破性品種以及化肥等技術(shù)推廣，單產(chǎn)快速提高有關(guān)。但在本世紀初的連續5年下滑中，主要因素卻是糧食播種面積大幅減少。據統計，1998年糧食播種面積11379萬(wàn)公頃，到2003年僅為9941萬(wàn)公頃。
靠科技提高單產(chǎn)不是一蹴而就的事，是大方向，但急不來(lái)。而種糧面積的下降卻如此之快，背后涉及一些地方政府的占地沖動(dòng)、產(chǎn)糧大縣和種糧農民積極性的問(wèn)題，這些都需要中央政府采取措施，出手強力糾偏。
面對這種嚴峻局面，2004年中央一號文件中的第一章就首先明確“集中力量支持糧食主產(chǎn)區發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)種糧農民增加收入”，并提出一系列解決辦法。而正是從2004年開(kāi)始，農業(yè)生產(chǎn)出現重要轉機，糧食獲得大豐收；2005年在豐收基礎上繼續增產(chǎn)，總產(chǎn)量已經(jīng)接近萬(wàn)億斤高點(diǎn)，達到9680億斤。
值得一提的是，次年我們就遭遇本世紀第一次全球性糧食危機，而在此期間我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)重回萬(wàn)億斤臺階，有效防御了外部沖擊。
第二次全球糧食危機發(fā)生在2010年前后，而此前幾年的中央一號文件中，“提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力”“加強農業(yè)基礎建設”等都寫(xiě)入主題，對糧食的重視也轉化為現實(shí)綜合生產(chǎn)能力，糧食產(chǎn)量持續上漲，2011年邁上11000億斤臺階。這期間，糧食的穩定發(fā)展為我們有效應對全球糧食危機和國際金融危機的沖擊發(fā)揮了“壓艙石”的作用。
不過(guò)，平穩度過(guò)糧食危機后，連年豐收伴隨的資源約束、環(huán)境壓力開(kāi)始進(jìn)入人們視野，對此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考卻慢慢“變味”，甚至出現“糧食是不是太多了”的疑問(wèn)，一時(shí)眾說(shuō)紛紜，雜音頻現。
針對這樣的疑慮，2013年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次強調了糧食安全這個(gè)“首要任務(wù)”，2014年一號文件將“以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全新戰略在第一章第一節突出強調。
而這些年里，國際糧食市場(chǎng)并不太平，來(lái)來(lái)回回在“貴了賤了、多了少了”之間拉鋸，我們能頂住雙向沖擊，就是國家糧食安全新戰略科學(xué)性的最好驗證。如今回頭來(lái)看，如果我們緊隨那些頭腦發(fā)熱的“雜音”，在政策創(chuàng )設上對糧食安全有所松動(dòng)，那在面對后來(lái)國際高強度博弈和復雜地緣矛盾、面對極端氣候頻發(fā)重發(fā)、面對新冠疫情全球爆發(fā)的情況，我們還能有今日的游刃有余和堅定從容嗎？
2015年前后，國際糧價(jià)持續走低，一時(shí)間國內出現生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”怪象。這個(gè)階段一號文件在糧食政策中體現了國家糧食安全新戰略中“放”的理念。例如要“統籌用好國際國內兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”——國際糧價(jià)低迷時(shí)，可以“適度進(jìn)口”；再如要“藏糧于地、藏糧于技”“輪作休耕”——庫存量足夠，可以讓資源環(huán)境繃得過(guò)緊的弦放松休養一下。
不過(guò)有一點(diǎn)要清醒地看到，“放”是有選擇地“放”、有條件地“放”、有能力地“放”，特別值得深思的是，越是在“放”的同時(shí)，“收”的部分反而是收得更緊了。這個(gè)階段的一號文件同時(shí)反復強調“口糧絕對安全”，在中央文件里，罕有“絕對”這樣的表述方式，但是在口糧安全上，我們強調的就是“絕對”。
這就是黨的十八大以來(lái)我們的糧食政策中所蘊含的哲學(xué)理念：抓主要矛盾，關(guān)鍵口糧要掌握在自己手里，結構性調節品種可以統籌用好兩個(gè)市場(chǎng)；看變化趨勢，遇到波折要樹(shù)立自信，居安時(shí)又要思危。
事物發(fā)展變化如此之快，那些年主張糧食多了的人可能想象不到，短短幾年時(shí)間國內外糧食市場(chǎng)就發(fā)生逆轉，國際糧價(jià)迅速回升；更讓人意想不到的是，緊接著(zhù)新冠疫情席卷全球，發(fā)生了本世紀第三次全球糧食危機，多個(gè)國家甚至出現限制糧食出口的“國家級囤糧”現象。
事實(shí)再一次作出檢驗、給出答案。近三年的一號文件仍然把糧食問(wèn)題放在第一章去講，確保國家糧食安全也將是未來(lái)不可動(dòng)搖的國策。
現代文明為“三農”注入新動(dòng)力
“三農”要順應經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，同時(shí)，現代化進(jìn)程也為傳統“三農”注入新動(dòng)力，激活新業(yè)態(tài)。這一點(diǎn)在農產(chǎn)品流通方面表現得十分明顯。
2004年一號文件提出“發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，搞活農產(chǎn)品流通”“進(jìn)一步加強產(chǎn)地和銷(xiāo)地批發(fā)市場(chǎng)建設”；2006年提出“積極推進(jìn)農產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)升級改造，促進(jìn)入市農產(chǎn)品質(zhì)量等級化、包裝規格化”。
——本世紀初，農產(chǎn)品市場(chǎng)流通機制仍要繼續鞏固，同時(shí)批發(fā)市場(chǎng)也逐漸走向升級。這背后是改革開(kāi)放后農產(chǎn)品從統購統銷(xiāo)到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，從農民提籃叫賣(mài)到批發(fā)市場(chǎng)紅火的發(fā)展背景。
2008年一號文件提出“加強農村市場(chǎng)體系建設。建立健全適應現代農業(yè)發(fā)展要求的大市場(chǎng)、大流通”；2010年提出“統籌制定全國農產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)布局規劃”“發(fā)展農產(chǎn)品大市場(chǎng)大流通”；2014年提出“加快制定全國農產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展規劃”。
——農產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)開(kāi)始著(zhù)眼全國進(jìn)行布局，“南菜北運”“買(mǎi)全國賣(mài)全國”的大流通格局逐漸形成。這背后依托的是舉世矚目的公路建設速度。據統計，1999年末我國高速公路通車(chē)里程剛剛突破1萬(wàn)公里；2007年底“五縱七橫”國道主干線(xiàn)基本貫通；而到2013年底，高速公路通車(chē)總里程已經(jīng)突破10萬(wàn)公里大關(guān)。
2017年一號文件將“推進(jìn)農村電商發(fā)展”作為單獨一節，提出“促進(jìn)新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對接融合，推動(dòng)線(xiàn)上線(xiàn)下互動(dòng)發(fā)展”等；2023年提出“鼓勵發(fā)展農產(chǎn)品電商直采、定制生產(chǎn)等模式，建設農副產(chǎn)品直播電商基地”。2024年提出“實(shí)施農村電商高質(zhì)量發(fā)展工程，推進(jìn)縣域電商直播基地建設，發(fā)展鄉村土特產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )銷(xiāo)售”。
——實(shí)際上，早在2005年一號文件就提到“電子商務(wù)”，但農產(chǎn)品上行真正發(fā)展起來(lái)還是最近幾年的事。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代依靠電腦上網(wǎng)，設備貴、上網(wǎng)費用高、電腦使用還有門(mén)檻，據統計，2005年底我國網(wǎng)民人數1.11億，其中82.6%是城市網(wǎng)民，農村網(wǎng)民只占17.4%，城鄉出現“數字?zhù)櫆稀保徊贿^(guò)到了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，農村居民特別是年輕群體，智能手機幾乎人手一臺，隨著(zhù)網(wǎng)購、直播、社交平臺的興起，手機成為名副其實(shí)的“新農具”“新工具”“新玩具”。這背后離不開(kāi)通信技術(shù)、手機制造業(yè)的快速發(fā)展，離不開(kāi)農村寬帶的廣泛普及，是一個(gè)系統的科技保障體系在發(fā)揮作用。
類(lèi)似的還有農業(yè)保險，2004年提出“加快建立政策性農業(yè)保險制度”；到2009年已經(jīng)是“擴大試點(diǎn)范圍、增加險種，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度，加快建立農業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風(fēng)險分散機制”；2014年一號文件中，“加大農業(yè)保險支持力度”作為單獨一節出現，對保費補貼比例、保險品種、風(fēng)險管理等進(jìn)行細化部署；而到了2024年，更是提出“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實(shí)施范圍，實(shí)現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面”。
農業(yè)保險從無(wú)到有，從“保災害”“保成本”“保大宗”到“保價(jià)格”“保收入”“保特色”，其脈絡(luò )軌跡都寫(xiě)在歷年中央一號文件里，同時(shí)也寫(xiě)在我國金融業(yè)發(fā)展中，財政支農水平的日益提高中，大數據、衛星遙感等科技手段的產(chǎn)業(yè)化中。
現象級事件背后的“三農”貢獻
“民族要復興，鄉村必振興”“強國必先強農，農強方能?chē)鴱姟薄ｊP(guān)于“三農”對大局的支撐作用和底座意義，其實(shí)已經(jīng)說(shuō)過(guò)很多了，不過(guò)本文還是想從城鄉關(guān)系、央地關(guān)系的角度，再次回顧這些年來(lái)“三農”與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中一些導向性、驅動(dòng)性重大變革之間的相互作用。
本世紀以來(lái)“三農”領(lǐng)域幾次顯著(zhù)現象都在歷年中央一號文件里留下了印跡。
2010年，“鄉鎮企業(yè)”這個(gè)概念最后一次在中央一號文件中出現，這一誕生于改革開(kāi)放的兩個(gè)“意想不到”之一的現象逐漸完成歷史使命。而在此之前的2004年一號文件曾提出，鄉鎮企業(yè)要“適應市場(chǎng)需求變化、產(chǎn)業(yè)結構升級和增長(cháng)方式轉變的要求”，這些要求也許預示著(zhù)后來(lái)的歷史軌跡。
同樣是2004年，農民工跨省大潮正在興起，當年一號文件還在為農民工正名：“進(jìn)城就業(yè)的農民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng )造了財富、提供了稅收”。到2009年前后，全國農民工數量已經(jīng)達到1.3億，不過(guò)國際金融危機蔓延，據統計有2000萬(wàn)農民工被波及。當年一號文件也提出要“采取有力措施，最大限度安置好農民工，努力增加農民的務(wù)工收入”。2013年，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程，一號文件提出要“把推進(jìn)人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶(hù)作為城鎮化的重要任務(wù)”，同時(shí)這一時(shí)期也開(kāi)始提出“支持進(jìn)城農民工返鄉創(chuàng )業(yè)”。到如今，全國農民工總量雖然還在增長(cháng)，已經(jīng)接近3億人，但是大規模跨省流動(dòng)的占比正在下降，在家門(mén)口實(shí)現就業(yè)的本地農民工比例正在提高。這也從一個(gè)方面說(shuō)明，全面推進(jìn)鄉村振興為農村實(shí)現宜居宜業(yè)，正在取得實(shí)實(shí)在在的成果。
讓我們還是把思緒回到2004年，當年一號文件的主題是“關(guān)于促進(jìn)農民增加收入若干政策的意見(jiàn)”，一方面針對農民增收緩慢，另一方面仍是著(zhù)眼于自上世紀末開(kāi)始的農民負擔過(guò)重問(wèn)題。之前，一些地方將農村公共服務(wù)支出的財政缺口通過(guò)稅、費、工等形式壓到農民身上，而且越是糧食主產(chǎn)區、越是種糧農民，負擔越重。一號文件提出“2004年農業(yè)稅稅率總體上降低1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)取消除煙葉外的農業(yè)特產(chǎn)稅”，2005年接續提出“進(jìn)一步擴大農業(yè)稅免征范圍，加大農業(yè)稅減征力度”，直至2006年“在全國范圍取消農業(yè)稅”，標志著(zhù)2600年“以農養政”歷史的終結。
本世紀初，地方財政對土地出讓收入的依賴(lài)性越來(lái)越高，甚至被稱(chēng)為“土地財政”。土地出讓收入來(lái)源于農地，但在相當長(cháng)一段時(shí)間里，大頭卻用于城市建設，形成了事實(shí)上的“農村支援城市”。那些年的一號文件中不斷要求，土地出讓收益用于農業(yè)農村要“加大比重”，要“明顯高于上年”，要“大幅度提高”。黨的十八大以后，歷年一號文件對此也是反復強調。黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略后，2020年出臺《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，要求到“十四五”末，用于農業(yè)農村比例達到50%以上。2021年一號文件明確提出“制定落實(shí)提高土地出讓收益用于農業(yè)農村比例考核辦法”，在這些“硬杠杠”約束下，土地出讓收入“取之于農，主要用之于城”的情況逐漸緩解。
而分析這些現象級事件，首先當然有其自身發(fā)展變化的因素，其次要放在國家宏觀(guān)背景中去看，除此之外還有一個(gè)重要角度，就是一些地方政府的行為驅動(dòng)和行為邏輯。
直白地說(shuō)，那些年里一些地方政府或者出于“GDP沖動(dòng)”，或者為了財政稅收有意或無(wú)意地“重城輕農”“揚工抑農”，而“三農”或顯性或隱性地為地方發(fā)展作出了犧牲。
如今回過(guò)頭來(lái)看，從鄉鎮企業(yè)到農民工大潮，從農民負擔過(guò)重到土地出讓金用途調整，在這些現象級事件中不難看出“三農”的負重前行和歷史性貢獻。算產(chǎn)值，第一產(chǎn)業(yè)占比逐年下降，在有些發(fā)達地區已經(jīng)低至個(gè)位數，但農產(chǎn)品保供、優(yōu)質(zhì)廉價(jià)勞動(dòng)力，這些，從數字上能體現出其真正價(jià)值嗎？算分配，這些年給農民的補貼確實(shí)在逐年上升，但與那些歷史階段的農民負擔和土地出讓收益相比，我們是在還歷史的欠賬。
農民的犧牲難以統計，農民的貢獻無(wú)與倫比，中國糧安靠農民，中國制造靠農民，中國復興有農民，國運昌隆，最該謝農民！習近平總書(shū)記殷殷囑托：“任何時(shí)候都不能忽視農業(yè)、忘記農民、淡漠農村。”這是領(lǐng)袖對農民的深情，這是國家對農民的承諾，這也是歷史天平稱(chēng)出來(lái)的大公至平！
鄉村振興是為農民而興
如果從全方位的視角觀(guān)察某個(gè)階段的經(jīng)濟社會(huì )整體，我們會(huì )發(fā)現，其中出現的矛盾和困難，抽絲剝繭最后找到的關(guān)鍵往往都指向“三農”；而如果把“三農”問(wèn)題放在一個(gè)較長(cháng)的時(shí)間段看，也會(huì )發(fā)現，不同階段出現的不同矛盾，本質(zhì)上大都是“三農”問(wèn)題與其他矛盾的疊加。
“三農”如此重要，但她同時(shí)也是被索取的一方，而且這種索取往往不容易被察覺(jué)。就像當年人們很容易把農民工工資等同于勞動(dòng)力價(jià)值，而天然地將其養老、社保、子女養育成本甩給鄉村一樣；也像當年讓農民自己繳費養自己的教育、衛生，好像是天經(jīng)地義的一樣，現在類(lèi)似的錯覺(jué)也并未絕跡，“三農”的價(jià)值也依然常被一些人低估。
向“三農”索取往往是天然的、潛在的、不自知的，所以，向“三農”傾斜也就必須強力性的、糾偏性的、還賬性的，也許只有這樣，才能堪堪達到平衡。
進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把“三農”作為全黨工作重中之重的戰略定位，對“三農”的重視和支持不斷踏上新臺階，攀上新高度。
黨的十九大以來(lái)，從2018年至今的一號文件中，鄉村振興是一條貫穿其中的主線(xiàn)，打贏(yíng)脫貧攻堅戰之后，也要“有效銜接鄉村振興”，鄉村全面振興成為當前“三農”工作的最強音。
關(guān)于鄉村振興的意義，也已經(jīng)談過(guò)很多了。說(shuō)一千道一萬(wàn)，最本質(zhì)的一點(diǎn)是，鄉村振興是為農民而興。她當然同時(shí)會(huì )促進(jìn)農業(yè)保供、農村穩定、農民增收，也會(huì )開(kāi)辟新的消費市場(chǎng)，但這都是客觀(guān)效果，鄉村振興主觀(guān)上的根本目的還是為農民本身、為農村自己：讓農民富起來(lái)、農村美起來(lái)、農業(yè)強起來(lái)就是最根本的目的，用一句話(huà)說(shuō)就是“出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。這是鄉村振興真正的價(jià)值，也是我們黨執政理念的最好體現。
2024年一號文件，在提出“有力有效推進(jìn)鄉村全面振興”的同時(shí)，把學(xué)習運用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗作為一種方法論寫(xiě)進(jìn)主題。“千萬(wàn)工程”是習近平總書(shū)記在浙江工作期間，親自謀劃推動(dòng)的一項重大決策，經(jīng)過(guò)20多年的持續推進(jìn)，已經(jīng)成為涵蓋鄉村振興各個(gè)方面的一項系統性工程。
如今，在“千萬(wàn)工程”澤被20多年的浙江，鄉村發(fā)展、城鄉關(guān)系呈現出一種全新的樣貌。在浙江全省生產(chǎn)總值中，第一產(chǎn)業(yè)占比也不高，但如今的鄉村，人才回流，創(chuàng )業(yè)潮涌，鄉村成了他們最大的優(yōu)勢、最大的潛力。這也是鄉村最該有的樣子！
一號文件中出現“千萬(wàn)工程”字樣，這讓我們不由想象，浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗惠及神州大地的樣子，這也讓我們理想中的鄉村更可觸摸、更具現實(shí)性。在“千萬(wàn)工程”理念方法的指導下，鄉村全面振興的未來(lái)將不再遙遠。這也是我們學(xué)習中央一號文件、感受“三農”脈動(dòng)的一個(gè)重要收獲。
（執筆：江娜）
